一边是双碳方针下，新动力项目的密布开发与快速上马，另一边则是粮食安全与土地红线的不可逾越，关于中东部省份，尤其是农业与新动力展开兼顾的省份来说，这是一个不小的应战。

从光伏們调研的状况来看，现在包含山东、河北、陕西、山西、广东、安徽等多个中东部省份面临着光伏复合项目用地收紧的问题。纵览我国光伏电站展开前史以及土当地针的处理，各种利弊与对立依然存在。这一问题也已得到了相关主管部分的重视，国家动力局相关领导曾在公共场所表示，“十四五”期间要持续加强方针供应，力争进一步改进影响光伏等新动力展开的用地、电网接入等关键性要害性的堵点难点问题。
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但面对当时的问题，中东部省份的光伏项目用地，依然面临着诸多的不确定性与待解难题。

光伏复合项目用地“开口”

我国光伏电站开发重心搬运与光伏用当地针是相伴相生的。在2017年之前，国家相关部分关于光伏用地大多参阅2015年下发的《关于支撑新工业新业态展开促进大众创业万众创新用地的意见》(疆土资规[2015]5号)(以下简称“5号文”)。

该文件关于光伏用当地针的表述为，“运用戈壁、荒漠、荒草地等未运用土地的，对不占压土地、不改动地表形态的用地部分，可按原地类确定，不改动土地用处，在年度土地改动调查时作出标示，用地答应以租借等方法取得，两边签订好补偿协议，用地报当地县级疆土资源部分存案;对项目永久性建筑用地部分，应依法按建造用地处理手续。对建造占用农用地的，一切用地部分均应按建造用地处理。”

按照这一文件，占用农用地的光伏电站，一切用地均按建造用地处理，即要求处理农用地转建造用地手续。关于光伏电站用地来说，这一规矩严苛且实操难度大。众所周知，农用地转建造用地的批阅流程绵长且难度较大，另一方面，关于中东部区域来说，未运用地量少且大部分建造条件较差，多为坡度较大的山地或许沟壑扽地形，也会进一步进步电站的建造本钱，影响发电量。

直到2017年，疆土资源部、国务院扶贫办、国家动力局联合下发《关于支撑光伏扶贫和规范光伏发电工业用地的意见》(疆土资规[2017]8号)(以下简称“8号文”)。8号文最大的改动在于清晰了光伏扶贫项目、光伏复合项目的特殊用当地针。

8号文规则，运用农用地布设的光伏方阵可不改动原用地性，关于运用永久基本农田以外的农用地展开光伏复合项目的，省级动力、疆土资源主管部分商同级有关部分，在保证农用地可持续运用的前提下，研讨提出本区域光伏复合项目建造要求(含光伏方阵架起高度)、确定规范，并清晰监管办法，防止对农业生产形成影响。

趁着这一方针的“春风”，在西北区域限电益发严重的状况下，我国光伏电站的开发建造重点开端搬运至中东部省份，中东部省份大多为农业大省，平整连片的大规模未运用地较少，而与农业相结合的复合项目模式便横空出世。

实际上，8号文的出台相当于打开了光伏电站运用一般农用地的“口子”。但由于8号文并未给出详细的操作细则，在这一文件之后，各省又连续出台了针对光伏复合项目建造要求、确定规范等详细操作事项的相关用当地针。

8号文的出台被行业称为“光伏扶贫、光伏复合项目的重大利好”，也是从8号开端，光伏复合项目如漫山遍野般的发动申报，油牡丹、蘑菇、中草药乃至水稻等农作物都是光伏+跨界探究的方针目标。但由于电力出资与农业运营跨度之大，导致大部分复合电站中，农业项目只是成为光伏电站的附属，而未完成真实的农作物增产与商场化运作。

此前，在光伏們调研中，过去几年，光伏复合项目中的农业或许渔业部分，一部分是通过电力出资商与农业公司协作，将复合部分的运营完全交由协作方;另一部分则有部分电力出资商跨界运营农业板块事务，但这部分复合项目的产出也大多供应了集团内部食堂餐厅等，真实完成农业部分商场化运营的尚在少量。

除此之外，还有相当一部分的光伏复合项目，只是是打着复合项目的名义进行存案申报，建成之后复合项目部分随即旷费，即并未在运营阶段完成光伏复合部分的作用与价值。这也是直接导致部分省份在后期严查光伏复合项目用地的“导火线”。

方针收紧

进入“十四五”之后，光伏复合项目的趋势尤为明显，在多个省份的“十四五”规划中都清晰鼓励采用光伏+的方法建造电站，但随着新动力展开速度的加速，光伏复合项目用地收紧的问题开端凸显。

2021年11月2日，山东省自然资源厅下发《关于对光伏项目用地进行核对的告知》，核对光伏项目土地运用是否符合鲁疆土资规〔2018〕4号文件规则要求，是否实行项目建造计划和土地复合运用计划存案程序，永久性建造设备是否取得合法建造用地批阅手续，布设在农用地上的光伏设备是否存在硬化地上、破坏耕作层、抛荒、撂荒、影响农业生产等状况，并且要求即日起停止光伏项目用地占用犁地的存案作业。

几个月之后，与山东相同作为农业、光伏展开大省的河北省也开启了光伏用地核对，据光伏們了解，在告知下发之前，河北首要相关部分现已就光伏用地问题进行过讨论。

此外，在海南省一份拟发文件中，进一步清晰农光互补项目不得在永久基本农田、第三次疆土调查(以下简称“三调”)犁地和新增犁地上施行，估计在“三调”恢复属性地类上施行。据海南相关开发人员介绍，现在海南省的光伏复合项目在发改委取得存案之后，还需求通过海南省平价菜保供惠民举动专班办公室的农光计划检查。

在此前海南省平价菜保供惠民举动专班办公室发布的《关于加速光伏蔬菜大棚设计计划检查的函》中清晰，建造的光伏蔬菜大棚有必要满意《示范性光伏蔬菜大棚技能规范规程》的技能指标要求(即"624"技能规范)。省平价菜专班安排省发改、农业农村、资规、测绘等部分成立2个小组赴相关市县对农光互补项目展开实地核对，首要采取实地检查、听取汇报、查阅材料等方式进行核对指导，保证按技能要求整改后，能种菜、种好菜，对未如期完成整改的农光互补项目以涉嫌违法违规占用农用地进行立案调查。

针对光伏复合项目的用地规矩，各省在施行细则中亦是不尽相同。例如，辽宁省清晰不答应光伏项目占用一般农田;多年不曾自动展开光伏的河南省是近几年风电展开的抢手区域之一，据当地资深人士介绍，“风电有必要用建造用地，建造用地能够调，过去一般犁地调建造用地还比较好办，现在难度较大，分管领导批的特别慢”。

另一中部省份安徽亦面临光伏用地收紧的趋势，“现在答应，可是方针是在逐步收紧，对一般农用地栽培有必定的要求。非农化、非粮化的方针导向是收紧的，本来种粮油作物的现在也要持续栽培，之前安徽省自然资源厅和动力局联合发布的文件在本年9月22日就到期了，光伏用地有一刀切的趋势”，一位深耕安徽光伏开发商场的资深人士告知光伏們。

但也有省份进行了较为细致的规则，在《云南省加速光伏发电展开若干方针办法》解读新闻发布会上，云南自然资源厅清晰，对光伏复合项目运用25度以上犁地(水田在外)或其他农用地布设的光伏方阵，不破坏犁地耕作层及农用地生产条件的可不改动原用地性质，用地答应以租借方法取得;光伏复合项目以外的其他光伏发电项目，运用农用地的，一切用地均按建造用地处理，应依法依规处理建造用地批阅手续。

用地问题

在一系列严查光伏用地的背面是我国粮食安全与土地红线问题的严峻性。党的“十八大”以来，以习近平同志为中心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，提出了新粮食安全观，确立了国家粮食安全战略。

本年3月6日，习近平总书记在看望参与全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保证界委员并参与联组会时，就抓好粮食生产、保证粮食安全作出深入论述，着重要未雨绸缪，一向绷紧粮食安全这根弦。当时，国际形势持续发生深入杂乱改动，百年变局和世纪疫情相互交织，国内变革展开安稳使命艰巨繁重，“三农”压舱石作用进一步凸显。面向未来，我国粮食安全的基础需求进一步巩固增强，保证粮食安全的使命十分艰巨。犁地是粮食生产的命根子，是中华民族永续展开的根基。要执行最严厉的犁地维护准则，坚决遏制犁地“非农化”、基本农田“非粮化”，保证农田只能用来展开栽培业特别是粮食生产，保证18亿亩犁地实至名归;要不断改进农业生产条件，执行好“农田有必要是良田”，尽力建成10亿亩高规范农田，为安稳保证粮食产能进一步夯实基础。

在全国粮食安全的战略抓手下，以中东部区域为主的农业大省或将进一步收紧光伏电站用当地针。事实上，光伏用地一向是光伏电站出资的的首要约束条件之一。2016年之前，光伏电站建造首要集中在具有宽广土地的西北区域时，这一对立尚未凸显。但在农业兴旺的中东部省份，找地便成为光伏电站建造的“首要使命”，乃至成为项目进度的关键，而这一对立实际上从领跑者时代就已存在。

在2018年第三批领跑者项目中，某地在原本规划好的土地中出现了许多的基本农田、未成林造林地、公益林地等土地性质以及沟壑、山脊等地形地貌问题导致了土地整体运用率过低。众所周知，领跑者项目的主导方是当地政府，在由当地政府主导的规划计划中姑且出现土地性质纷歧等问题，所以用地问题在一般项目的执行中应战更为巨大。

在中东部区域遍及面临着未运用地地形杂乱、土地运用率低的问题，所以相当一部分的光伏电站用地中均运用了必定份额的一般农田，乃至在更早期的光伏电站建造中还出现了占用基本农田的状况。

有设计院资深规划人士泄漏，一般来说设计院会主张出资企业不要运用一般农田，“尽管从方针来看并不抵触，但现在国家土当地针遍及收紧，疆土资源部在核对基本农田占补平衡，所以许多当地相关部分的说法会说到，需求在保证农用地可持续运用的前提下，持续研讨论证现已具有基本农田规范的一般农田，需求预留作为后备储备可转为基本农田的后备犁地，需求等待研讨结果”。

规范缺失

此除了方式上的占用，光伏复合项目的问题还在于土地性质与实际状况是否相符的确定等。一家坐落广东的光伏电站出资商告知光伏們，下图中的土地性质尽管为一般农田，但现已荒芜多年，当地农民不愿意去进行播种，“在咱们出资建造光伏电站之前，这片土地荒草都有半人高了，光伏电站并网之后，咱们在县供销社及镇农资保供的技能指导下，与协作农户在年前就开端春耕备耕，现在各项栽培作业正有序推进，打造真实的生态农场。”

建造光伏电站前后比照(上图为荒芜的农田，下图为光伏电站建成之后展开春耕)

“光伏电站用当地针应该脚踏实地，一般农田也有许多是农民不愿意去播种或许不具有播种条件的。光伏用的绝大多数都是农民不愿意种的荒地，略微好用的土地农民都不舍得给别人种光伏，光伏也租不起。假如农业能跟光伏电站建造更好的融合展开，这也应该是未来新动力展开的一大趋势，而不能一刀切的确定一切的一般农田都不能建造光伏”，上述出资商的主张也代表了一部分出资企业的观念。

光伏+栽培(来源：阳光新动力)

从土地运用角度，一位行业人士以为，光伏+农业进步土地运用率，应该支撑才对，光伏前后排的间距能保证足够太阳辐射了，一起在太阳好的当地光伏板还能防止太阳直射。

“许多犁地都在山顶上，有些毫无植被的区域在土地性质商却被划归为宜林地”，一位光伏电站资深开发人士慨叹道。

“光伏用地处理不能只是方式主义，比方有的省份，寸草不生的石头山也会被确定为基本农田或许为林地”，另一位了解河南省新动力状况的资深人士弥补道。

这一问题的背面还涉及到光伏复合项目的确定规范问题，。本年两会期间，全国人大代表、乐山太阳能研讨院院长姜希猛在《关于农业光伏复合项目建立土地可持续处理体系的主张》提案中指出，为完成碳达峰碳中和方针，我国光伏工业对土地资源的需求持续增加。要保证农业产出与光伏电力产出并重，就要建造一套光伏复合项目的土地可持续处理体系。农业产出水平应参阅当地同类土地的产出水平，进行标定并分级处理。他主张农业部分和动力部分联合监管光伏复合项目，项目方定时向监管方上报各项数据，监管方担任发布更新数据和周期性监管陈述，并拟定奖励机制和赏罚机制。

尽管8号文在提出之时清晰要求“各区域研讨提出本区域光伏复合项目建造要求(含光伏方阵架起高度)、确定规范，并清晰监管办法，防止对农业生产形成影响”，但大部分区域只是出台了相关的建造要求，关于确定规范、监管办法等却一向未形成一致的要求。

在参与了多省新动力展开规划之后，某资深设计院人士以为，我国新动力展开的宽广空间依然集中在中西部，东部区域的土地问题“难解”，与粮食安全相比，新动力展开的理由并没有那么充分。

实际上，光伏展开与土当地针的问题还不只是局限在土地性质上，土地税收亦是其中一颗“不定时炸弹”。截至现在各省并未出台一致的新动力用地税收确定规范，这也导致了不少区域被“随意”纳税的状况频发，即纳税范围、纳税额度以及征收组织均不尽相同。从光伏领跑者、光伏扶贫到一般的光伏电站，纳税因区域而异，也给新动力出资带来了不少的困扰。

进入“十四五”之后，国家主管部分多次着重要推进可再生动力大规模高份额商场化、高质量展开，高质量展开意味着行业不能再持续此前的粗放展开态势。在当时的用当地针下，尤其是中东部区域，单一的光伏电站建造将不再受用。能够预见的是，合理运用土地、完成土地的节约运用以及空间运用、进步土地价值必定会是新动力未来展开的方向之一，而关于出资商来说，这又是一堂考验跨界与实践的专业课。光伏們作者：臧超

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