记者获悉，发改委、工信部、能源局等16部委在近日联合印发《关于推进供给侧结构性改革 防范化解煤电产能过剩风险的意见》(以下简称《意见》)。

国家能源局的一位官员对21世纪经济报道记者介绍，《意见》出台的背景是今年的政府工作报告首次专门提出了煤电去产能的概念。国务院要求淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上，以防范化解煤电产能过剩风险，提高煤电行业效率，为清洁能源发展腾空间。

根据《意见》提出的目标，“十三五”期间，全国停建缓建煤电产能1.5亿瓦千，淘汰落后产能0.2亿千瓦以上，实施煤电超低排放改造4.2千亿瓦、节能改造3.4亿千瓦，灵活性改造2.2千亿瓦。到2020年，全国煤电装机规模控制在11亿千瓦以内，具备条件的煤电机组完成超低排放改造，煤电平均供电煤耗降至310克/千瓦时。

严控新增煤电规模

煤电防范化解过剩产能的任务艰巨，但没有退路。

21世纪经济报道记者了解到，自2014年煤电项目审批权下放到省级政府以来，煤电投资升温，随之带来了产能过剩问题。

为此，2016年，国家能源局多次发文控制煤电建设，但仍然无法“急刹车”。此次，由16部委联合发布《意见》，显示出对煤电防范化解过剩产能的重视。

21世纪经济报道记者了解到，《意见》提出了六大任务，其中有关淘汰落后产能、处理违规项目和严控新增产能的前三项任务值得重点关注。

首先，对落后产能，国家提出依法依规淘汰关停不符合要求的30万千瓦以下煤电机组(含燃煤自备机组)。

其次，对违规项目，《意见》要求全面排查煤电项目的规划建设情况，对未核先建、违规核准、批建不符、开工手续不全等违规煤电项目一律停工、停产，并根据实际情况依法依规分类处理。

第三，严控新增煤电产能。16部委要求，强化燃煤发电项目的总量控制， 所有燃煤发电项目都要纳入国家依据总量控制制定的电力建设规划(含燃煤自备机组)。

《意见》提出，及时发布并实施年度煤电项目规划建设风险预警，预警等级为红色和橙色省份，不再新增煤电规划建设规模， 确需新增的按“先关后建、等容量替代”原则淘汰相应煤电落后产能。

根据国家能源局今年5月发布的《关于发布2020年煤电规划建设风险预警的通知》，全国仅湖南、海南两省的2020年煤电规划建设风险预警结果为绿色，河南、江西、安徽和湖北四省的风险预警等级为橙色，其余24个省(区、市)的风险预警结果为红色，

“这充分说明中国煤电过剩风险很大。”厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对21世纪经济报道记者分析，2016年全国煤电利用小时数仅为4165小时，连续第二年低于4500小时的红线。

林伯强分析，根据行业惯例，5500小时往往是煤电机组规划设计的基准线，如果利用小时数低于5000则可认为存在装机过剩。

《意见》要求，除国家确定的示范项目首台(套)机组外，一律暂缓核准和开工建设自用煤电项目(含燃煤自备机组);国务院有关部门、地方政府及其相关部门同步暂停办理该地区自用煤电项目核准和开工所需支持性文件。

16部委还要求，落实分省年度投产规模，缓建项目可选择立即停建或建成后暂不并网发电。严控煤电外送项目投产规模，原则上优先利用现役机组，2020年底前已纳入规划基地外送项目的投产规模原则上减半。

建立完善电力容量市场

为了完成上述任务，《意见》还提出了一系列的支持政策。

在产业政策上，16部委提出，建立完善电力容量市场、辅助服务市场等电力市场机制，研究通过电量补贴、地方财政补贴等支持政策，对承担调峰任务的煤电机组、非供暖季停发的背压机组给予合理补偿。

所谓电力容量市场是在成熟的电力市场上，在进入电力需求平缓后对边际电厂的一种价格补偿机制。这种机制的目的是要维护一个上网电厂总装机容量或有效容量的最小值，使得电网在消耗峰值的时候不会发生产量不够的情况，导致系统局部或全面瘫痪。

《意见》提出，在确保按时完成淘汰、停建、缓建煤电产能任务目标的前提下，列入关停计划的机组容量可跨省(区、市)统筹使用，按等容量原则与暂缓核准、建设项目的恢复挂钩，或按一定比例与在建项目挂钩。

列入关停计划且不参与等容量替代的煤电机组，关停后可享受最多不超过5年的发电权，并可通过发电权交易转让获得一定经济补偿，具体办法由各省结合电力体制改革自行制定。

林伯强解释，列入关停计划的发电机组，虽然最终会被关停，但在关停之后仍然会继续享有一定年限的发电量计划指标，这些发电量计划指标可以跨区域转给其他地区的电厂，由此被关停机组可以获得一定收益，用于解决职工问题和投资回收。

此外，《意见》还提出，鼓励和推动大型发电集团实施重组整合，鼓励煤炭、电力等产业链上下游企业发挥产业链协同效应，加强煤炭、电力企业中长期合作，稳定煤炭市场价格;支持优势企业和主业企业通过资产重组、股权合作、资产置换、无偿划转等方式，整合煤电资源。

据国家能源局的前述官员透露，《意见》的指标主要是重申了电力发展“十三五”规划的指标，在具体措施上比此前更加严厉。目前，国家能源局正在研究制定具体到项目层面的2017年煤电去产能实施方案。

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